本报告总结了我国“无废城市”试点城市及地区相关同志赴日本交流学习循环型社会建设和各类固体废物减量化、资源化、无害化管理等方面的先进经验，基于此对我国进一步深入推进 “无废城市”建设试点提出以下建议：借鉴日本循环型社会建设的工作思路、指标体系和推进方式，梯次推进“无废城市”建设试点工作；针对重点产品实施生产者责任延伸制度的方式与经验，加快推动源头绿色设计与废物高效回收；充分认识民众的支持参与是改革成败的核心力量，要加强引导，持之以恒抓好“无废文化”宣传教育工作。

　　调研基本情况概述

　　2019年10月28日—11月1日，应日本国际协力机构中华人民共和国事务所（JICA）邀请，经生态环境部国际合作司批准，生态环境部固体废物与化学品司组织“无废城市”试点城市及地区相关同志赴日本交流学习循环型社会建设和各类固体废物减量化、资源化、无害化管理等方面的先进经验，为指导试点工作开拓思路，提供借鉴和帮助。

　　本次出访人员与日本环境省资源再生—资源循环局相关负责人进行了座谈交流，深入了解了日本循环型社会建设、国家和地方政府责任划分等内容，前往鹿追町环境保护中心（畜禽粪便处理厂）、鹿追町公所（生活垃圾填埋场）、（株）エルバ北海道（汽车拆解企业）、（株）DISPO．（食品废物处理企业）、Kuririn中心（生活垃圾焚烧厂）、高俊兴业（建筑垃圾高值化利用企业）、武藏野城市清洁中心（生活垃圾焚烧厂）、东京多摩广域资源循环组合（生活垃圾填埋和生态水泥生产厂）、花王株式会社9家企业，现场交流学习日本在农业废物、生活垃圾、建筑垃圾、报废汽车、企业绿色供应链等方面的实践经验。

　　主要交流成果

　　日本从2000年开始推动循环型社会建设，已经坚持了近20年，并在国家和地方政府积极引领、产业界和民众的积极参与下，取得明显成效：在源头减量方面，一般废弃物（生活垃圾）、产业废弃物的产生量分别于2000年、2005年左右开始减少，预计2025年入口侧循环利用率可达18%，出口侧循环利用率可达47%，最终处置量将控制在1300万吨。具体做法包括：

　　国家层面以法律和计划为抓手，持续推进循环型社会建设

　　2000年，日本制定《循环型社会形成促进基本法》，明确了以推进从生产到流通、消费、废弃过程的物质高效利用和回收处理为目的的基本框架；同时也成为废弃物处理法、资源有效利用促进法以及容器包装回收法、家电回收法、食品回收法、建筑回收法、汽车回收法、小型家电回收法、绿色采购法等专业法的顶层框架。

　　为全面有计划地推动循环型社会建设的相关对策实施，日本政府制定了《循环型社会形成推进基本计划》（以下简称《基本计划》），该计划是建设循环型社会的路线图，确定建设的目标、明确各主体的建设任务，提出建设重点，并且每5年修改一次。在2003年、2008年、2013年和2018年分别对《基本计划》进行了4次修订。从内容上看，这4次对《基本计划》的修订体现了日本政府对建设循环型社会内涵理解的不断深化和具体任务的相应调整。例如，2018年修订的《基本计划》将视野扩大到经济、社会层面，提出将循环型社会建设与可持续发展社会建设进行整合、通过循环共生圈给建设地区带来活力、在产品的整个生命周期实现彻底的资源循环等7方面内容，并提出相应的指标。

　　基层政府（市町村）以落实国家计划和负责一般废弃物处理为重点，实现垃圾正确分类、资源循环和最终处置量最小化

　　地方政府的责任主要是根据建立循环型社会的基本原则，采取必要措施，确保可循环资源得到适当的循环和处置，并在国家政策的框架下，根据本辖区的自然和社会条件，制定和实施相关的地方性政策。

　　在一般废弃物管理方面，按照日本废弃物处理法规定，废弃物管理完全由全国1800多个市町村负责。日本市町村政府综合考虑本地区垃圾产生现状、处理方法、处理设施位置、气象条件、交通状况、地区特点等，制定符合各地实际情况的一般废弃物处理计划。在具体操作方面，各个市町村可以自行建设处置设施，也可以由多个市町村联合起来共建生活垃圾焚烧或填埋处置设施。本次调研中走访了位于偏远农村地区的北海道十胜支厅鹿追町环境保护中心（畜禽粪便处理厂）及鹿追町公所生活垃圾填埋场、Kuririn中心（生活垃圾焚烧厂），东京周边的武藏野城市清洁中心（生活垃圾焚烧厂）和东京多摩广域资源循环组合（生活垃圾填埋和生态水泥生产厂），不同地区的生活垃圾处置方式具有不同的特点及优势。

　　在化解“邻避效应”方面，武藏野城市清洁中心的生活垃圾管理思路很有代表性。该生活垃圾焚烧厂于1984年建立，2017年更换设施，主要处理可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾及有害垃圾，垃圾焚烧处理能力为5吨/小时，并通过引进高效垃圾发电系统，实现约20%的发电效率。武藏野城市清洁中心由于地处市中心，与市政厅仅有一路之隔，在生产环境上注重结合街道和景观进行配置和设计；在运行方面，在委托第三方运行的同时，还成立由周边居民代表组成的委员会，时刻监督清洁中心运营情况；在便民举措方面，向附近政府、网球场等公共设施提供能源，设置参观者通道，允许公众自由参观，举办各种研讨会活动，宣传垃圾与环保的科普知识。以上措施有效化解了生活垃圾焚烧厂可能产生的“邻避效应”风险。

　　在推动实现固体废物基本零填埋方面，东京多摩广域资源循环组合（简称“循环组合”）很有代表性。循环组合由多摩地区的25市1町于1980年11月1日成立，主要服务于多摩地区约400万居民，承担着该地区一般废弃物最终处理场（谷户泽废弃物广域处理场和二塚废弃物广域处理场）的设置和管理工作。为最大限度地减少生活垃圾填埋量，循环组合一方面致力于推动实现源头生活垃圾分类和再生资源循环利用，减少进入焚烧厂处置的垃圾量和焚烧炉渣、飞灰数量；另一方面，于2006年正式启动了生态水泥项目，将焚烧飞灰及炉渣制备成生态水泥，为基本实现生活垃圾零填埋提供了思路。

　　在推动区域农业废弃物处理方面，鹿追町环境保护中心的做法很有代表性。鹿追町环境保护中心由鹿追町地方政府主导建成，投资约1亿人民币，其中中央补贴55%，北海道政府补贴22.5%，鹿追町政府补贴22.5%，主要服务于鹿追町2300多户农民，每户农民根据养殖数量缴纳一定的畜禽粪便处理费（约12000日元/头奶牛），用于粪便收运、处理和日常运维。环保中心采用堆肥方式处理畜禽粪便，将生产的液肥卖给周围居民，有效解决了直接施用畜禽粪便造成的味道大、破坏土壤等问题。

　　生产企业以生产者责任延伸制为核心，较好推动了行业的绿色设计、生产和废物的有序回收处理

　　生产者责任延伸制（EPR）是《循环型社会形成推进基本法》确定的一项重要制度，并在容器包装回收法、家电回收法、食品回收法、建筑回收法、汽车回收法、小型家电回收法中予以进一步明确。生产者责任延伸制规定，企业有义务采取措施提高产品性能，对产品进行合理设计，降低处理难度；合理循环利用，减少固体废物产生；主动回收或交付能够循环利用的产品和容器等。

　　在绿色设计方面，本次团组访问的花王株式会社（以下简称“花王”）就是典型代表。花王成立于1887年，目前主要在化妆品、护肤、护发、健康护理用品、衣物洗涤及家居清洁用品和工业用化学品这5个事业领域开展工作。本次出访重点了解了花王在减少塑料、改进包装容器方面的举措和经验以及泡沫研发过程，多角度学习了花王的企业文化和精神。花王在包装容器方面的设计思路主要有三项：一是安全放心，从配方的稳定性、容器的性质、流通、消费者的使用方法等方面入手来确保质量；二是为所有人而设计，即设计简单易懂，任何人都可以轻松使用；三是推进“4R”行动，“4R”行动是花王一直贯彻的设计思路。据了解，花王在1991年就自发在企业内开始减量化（reduce）、再使用（reuse）、再循环（recycle）的“3R”行动，在降低成本、促进环保的同时，还增强了品牌效益，后来又增加了替代（replace），形成“4R”行动。在推进包装容器“4R”行动方面，花王做了很多尝试，并取得显著效果，其2015年的塑料实际使用量相较未采取措施的估算使用量缩减了71%。

　　经营单位以再利用和高值化利用为突破，增强市场竞争力

　　在推动再利用和高值化利用方面，本次调研团组访问的（株）エルバ北海道、高俊兴业“东京临海生态工厂”、（株）DISPO.公司等企业分别是废旧汽车、建筑垃圾、食品废物等循环利用方面的代表。（株）エルバ北海道于2002年5月成立，主要开展废旧汽车拆解业务，每月处理约1500台。该企业在拆解报废汽车时，优先将可用的零部件进行回收、翻新并标识入库；其次将有爆炸性和危险特性的氟利昂、电池拆除后送至指定工场处理；再次实施人工拆解，根据废物特点，将电线、玻璃、塑料、车身分类收集后送往不同的回收再利用企业处置。高俊兴业的“东京临海生态工厂”是专业从事建筑废物高值化利用的企业。该企业于2004年12月投产，主要通过粉碎、压缩打包、压缩等方式对废塑料类、纸屑、木屑、纤维屑、橡胶屑、金属屑、玻璃/混凝土/陶瓷渣、矿渣、瓦砾类（包括含汞产品的工业废弃物）及普通垃圾（木屑、废餐盒、搬家产生的废弃物）等固体废物进行中间处理，每年可处理835,200吨固体废物。由于东京临海生态工厂工艺比较先进，能够实现90%以上的综合利用率（基本实现全部综合利用）。在处置食品废物方面，北海道带广市的（株）DISPO.公司负责处理各种食品（加工品）残渣、精选水果残渣、废牛奶、废饮料，采用厌氧发酵技术产生沼气发电上网，产生的沼渣低价或免费送给周边农户。

　　调研启示及对于推动“无废城市”建设的建议

　　本次出访调研时间虽短，但16名出访人员充分利用现场参观和交流的环节与政府、基层管理人员和企业代表进行深入交流研讨，收获很多。本次出访无论是对于国家层面整体推动“无废城市”建设试点工作，还是指导“11+5”个城市和地区开展试点工作都有重要的借鉴意义。主要体现在以下几方面：

　　充分借鉴日本循环型社会建设的工作思路、指标体系和推进方式，梯次推进“无废城市”建设试点工作

　　进入21世纪以来，日本将建设“循环型社会”作为国家战略，滚动制定实施了4次国家计划。在理念上，始终坚持将使用尽可能少的资源生产所有人需要的食物和物品，珍惜资源，将构筑资源产出率高的循环型社会作为长期奋斗目标。在职责分工上，地方政府（特别是基层的市町村）在地区的循环型社会形成方面承担着核心作用，在对固体废物进行合理循环利用处理以及各主体间的协调上发挥着重要作用，包括对地区循环资源、可再生资源、储备资源状况进行分析，构筑与地区居民、企事业单位、社会组织、有识之士合作的机制，根据地区特点，主导制定地区循环共生圈的机制。这与我国以城市为对象，通过市委、市政府牵头建立多部门协调机制推动试点工作的方式是相类似的。在指标体系上，日本提出反应循环型社会建设整体成效的综合性指标（资源产出率、入口侧和出口侧循环利用率、最终填埋量4个代表性指标）和实现循环型社会相关任务项目的措施指标（51个代表性指标，96个辅助性指标）。这些指标可为我们在完善“无废城市”建设指标体系，建立成效指标体系方面提供借鉴。在推进方式上，日本在做好国内工作的同时，还注重构筑合理的国际资源循环体制以及推动开展海外循环产业。这也提醒我们，要尽早考虑如何在“一带一路”等国际舞台上贡献中国智慧，提供中国的“无废城市”建设方案。

　　充分学习日本针对重点产品实施生产者责任延伸制度的方式与经验，加快推动源头绿色设计与废物高效回收

　　日本针对容器包装、大型家电、汽车、建筑废物、食品行业分别制定法律，并在针对不同行业的法律中均明确了生产者责任延伸制度，但在责任划分上有所差别。《容器包装再生利用法》规定容器包装的再商品化责任主要由生产者承担；《家电再生利用法》规定零售商负责回收消费者的废旧家电并将回收的家电交给生产者；《报废汽车再生利用法》确定氟利昂、安全气囊、破碎渣三个指定回收物品的回收处理责任由生产者（包括制造商和进口商）承担。在具体实施上，主要是由生产者和行业协会落实监督企业、监管资金的任务。政府更多的是负责制定回收目标以及对于完成相关目标的地方政府或企业予以必要的资金奖励或支持。

　　与日本相比，我国目前只对废弃电器电子产品实施了生产者责任延伸制度。2016年，国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》（国办发〔2016〕99号），提出要将该制度推广到汽车产品、铅酸蓄电池、饮料纸基复合包装行业。对铅酸蓄电池、饮料纸基复合包装等产业集中度较高、循环利用产业链比较完整的特定品种，建议在制度设计上和具体实施上，借鉴日本的经验和做法，创造良好的EPR实施环境，充分发挥产业、行业协会的积极性、主动性，不断提高管理部门的监管能力和EPR运行的规范性，加快推动源头绿色设计与废物高效回收。

　　充分认识民众的支持参与是改革成败的核心力量，要加强引导，持之以恒抓好“无废文化”宣传教育工作

　　日本在推动循环型社会建设的过程中特别注重社会团体和民众的支持理解和广泛参与。在立法方面，《废弃物处理与清扫法》及《循环型社会形成促进基本法》都明确了国民在减少固体废弃物上的责任，即：国民必须通过控制废弃物的排放、使用再生产品等，促进废弃物的再生利用，分类排放废弃物，尽可能自行处置其产生的废弃物等，必须配合国家及地方公共团体有关废弃物的减量及其他合理处理的部署。在加强宣传教育方面，日本非常重视环保科普教育基地和市民教育基地建设。我们参观的所有生活垃圾焚烧厂和废物处理工厂都设有参观通道，都准备有文字、音像宣传资料，供市民和来访者学习。例如，花王株式会社设有展厅，在推荐企业研发新产品的同时，特别注重介绍企业在推动“4R”方面的进展和成效。再如，武藏野城市清洁中心将废弃厂房进行设计装修，举办各种研讨会活动，传递垃圾与环境的科普知识，同时，免费向市民开放作为各类活动场所等。

　　日本推动循环型社会建设的经验充分体现了“无废城市”的建设需要全社会的支持参与。“无废文化”的培育需要常抓不懈，要动员大家从局外人、旁观者、评论家转变为宣传者、参与者、实干家。建议国家和试点城市加大“无废城市”宣传力度，通过新闻、讲座、走进社区等多种形式向社会推广“无废城市”理念，使公众积极投入到生活垃圾分类、减少废塑料制品使用等具体的环境保护工作中，促进“无废家庭”“无废社区”“无废街道”“无废饭店”“无废机关”等“无废城市细胞”创建活动，逐步形成绿色生活方式，促进形成特色鲜明的“无废文化”。鼓励垃圾焚烧厂、填埋场等处理企业增强社会责任感，主动向社会开放参观渠道，并加强信息公开，积极接受社会组织和公众监督，有效避免“邻避效应”。

　　（邱启文系生态环境部固体废物与化学品司司长；温雪峰系生态环境部固体废物与化学品司固体处处长）

　　作者：邱启文 温雪峰